中央一號文件提出“抓好農村重點改革任務”，并在農村的行政管理、土地規(guī)劃、財政運行等多方面作出了改革部署。
當前，我國農業(yè)農村管理涉及許多非農部門，需要在部門之間通力合作，以解決某些重大基礎性問題。由于多種原因，目前的跨部門協(xié)調機制尚未很好實現(xiàn)這個目標，行政區(qū)劃制度、土地規(guī)劃管理體制、財政運行體制都存在與農業(yè)農村發(fā)展不相適應的問題，亟待加強協(xié)調與統(tǒng)籌。
行政區(qū)劃制度與農業(yè)農村發(fā)展不相匹配。經過幾十年改革開放，我國農業(yè)從業(yè)人員大幅度減少，城鄉(xiāng)人口布局發(fā)生重大變化，現(xiàn)有城鄉(xiāng)行政區(qū)劃制度已經不適應農業(yè)農村發(fā)展的要求。誰是農民、哪一類居民點是城市，現(xiàn)有的概念并不清晰，由于缺乏判斷標準，政策指向性容易失準，導致行政效率低。在實踐中，政府的一部分支農資金難免給了與農業(yè)已無瓜葛的人群；有的支農項目其實部署在城市，還有的農業(yè)綜合園區(qū)建設其實是城市建設或城市功能區(qū)的延伸；有的小型村莊按類似城市標準安排公共服務投入，造成了很大浪費。同時，因為區(qū)劃概念問題，一些反映國民經濟基本結構的數(shù)據(jù)難免失真。例如，我國的城市化率可能被低估，因為我國一些大的村級居民點或其連片區(qū)域已經與農業(yè)無關，實際上是新崛起的小城市；中國城鄉(xiāng)居民收入差距也可能被高估，因為大量集體經濟組織成員實際上是低收入的城市居民，而一些城市居民卻是規(guī)?；r業(yè)的經營者。
土地規(guī)劃管理體制與農業(yè)農村發(fā)展有待更好銜接。按城市建成區(qū)的土地利用總量做平均計算，我國城市建設用地的利用效率(單位土地面積的GDP產出)顯著低于發(fā)達國家；如果單算我國城市建成區(qū)工商用地總量的GDP產出，效率更低。這說明我國農地保護的成效并不顯著，因為城市化用地效率低意味著多占了農地。尤其值得注意的是，城市土地利用效率很低，但城市居民的住宅建設用地占建設用地的比例卻顯著低于發(fā)達國家，居民區(qū)用地的容積率很高，由此帶來了城市房價上漲、城市財政關系扭曲、“土地的城市化”與“人的城市化”不相匹配等一系列后果。土地規(guī)劃管理領域還普遍存在不同機構之間互相“打架”的情況。國家發(fā)布的全國土地功能區(qū)規(guī)劃，需要與地方用地規(guī)劃銜接起來。地方建設用地使用中，實際可利用土地資源的概念與規(guī)劃概念完全是兩回事，這為我國的農業(yè)發(fā)展增添了不少困難。按單季農業(yè)生產比較，我國農業(yè)地租率是歐洲的2到3倍，租期也比較短，對家庭農場的成長十分不利。我國農村耕地向規(guī)?；梅较蜣D變相對緩慢，地租率下降難，均與土地規(guī)劃方面的不足有關。
財政運行體制與農業(yè)農村發(fā)展不相協(xié)調。從單位農地面積的財政支農水平看，我國財政支農的力度不比美國小，但效果不盡人意。首先，支農資金比例需要符合農業(yè)發(fā)展規(guī)律，而現(xiàn)行財政運行體制的做法卻是按各級行政區(qū)的劃分下?lián)苜Y金。對農業(yè)農村發(fā)展的財政支持需要適度均衡，但這主要體現(xiàn)在改善社會平等狀況的一般性公共財政，在支農資金的分配上必須更多考慮農業(yè)發(fā)展要求。其次，財政支農的名目太多，中央加地方實施的項目保守估計在百種以上。最后，最重要的農業(yè)科技投入也存在體制性問題。30余所農業(yè)大學實際使用的經費，大幅超過各級農業(yè)農村部門的農業(yè)科技推廣支出。
農業(yè)農村現(xiàn)代化滯后是我國高質量發(fā)展的一大短板，而改革則是加快補上‘三農’發(fā)展短板、推動鄉(xiāng)村全面振興的重要動力。只有統(tǒng)籌兼顧，讓各方面的政策協(xié)同配合，才能為農業(yè)農村現(xiàn)代化建設提供系統(tǒng)支撐。
在行政區(qū)劃上，應建立更合理的城鄉(xiāng)區(qū)劃制度。按發(fā)達國家的經驗，較為合理的辦法，是以主要按居民點的人口規(guī)模為標準來區(qū)分城鄉(xiāng)。做好這項工作，涉及城鄉(xiāng)建設、人口管理、國土資源及統(tǒng)計等多個部門，單靠農業(yè)農村主管機構難免力不從心。目前我國縣級行政區(qū)平均規(guī)模過小，政府行政成本過高，可以考慮大規(guī)模合并規(guī)模過小的縣級行政區(qū)，并將其直接歸省級行政區(qū)直轄，與一般設區(qū)市并列。發(fā)展壯大與農業(yè)農村直接關聯(lián)的縣級行政區(qū)，是我國實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵所在。
在土地規(guī)劃管理上，應進一步解放思想，增強統(tǒng)籌協(xié)調能力。我國近150億畝國土大略可分為限制開發(fā)用地(各類保護區(qū))、農業(yè)開發(fā)用地與非農開發(fā)用地，其中限制開發(fā)用地的一部分可以在嚴格參數(shù)控制下用于農業(yè)生產。應將國家的土地用途管理手段分為指令性參數(shù)與引導性參數(shù)，建立中央、地方和土地使用主體三者之間的權利協(xié)調系統(tǒng)，以穩(wěn)定各類土地使用主體的土地用途預期和投資積極性。需要建立將村莊和部分道路包括在內的農業(yè)保護區(qū)，實行特別的村莊用地管理政策，在政策上徹底解決各種名目的建設活動對農用地的蠶食。我國有條件劃出25億畝到28億畝的農業(yè)保護區(qū)。此外，主要建設用地使用權限劃給地方政府，將農業(yè)保護區(qū)和其他各類保護區(qū)以外的土地的使用權限一并劃給市縣政府，以參數(shù)管理替代指標管理，擴大市場調節(jié)作用。我國有條件劃出10億畝左右的這類土地。從經濟發(fā)達國家經驗看，在管理參數(shù)設置合理的前提下，可以產生緊湊型城市建設格局，地方政府與土地開發(fā)企業(yè)并不會鋪攤子亂占土地搞建設。10億畝建設用地的一半有望成為森林和都市農業(yè)用地。
在財政上，應圍繞家庭農場與合作社增收調整財政運行機制。農業(yè)農村發(fā)展的核心目標是提高我國農業(yè)競爭力，增加農業(yè)從業(yè)家庭的收入。實現(xiàn)這個目標，一是要讓適度規(guī)模經營的家庭農場成為農業(yè)經營主體，二是要讓現(xiàn)代農民合作社實現(xiàn)跨地區(qū)經營，把合作社做大、做強。財政支持家庭農場的標準要按銷售額來衡量，不能以土地規(guī)模為標準，例如，以現(xiàn)階段的家庭農場運營情況，可以將農產品銷售額是否達到20萬元人民幣為標準。小農戶的轉型應與財政的非農就業(yè)支持結合起來，與財政支農政策逐步脫鉤。為支持巨型農民合作社發(fā)展，要改變按行政區(qū)劃扶持合作社的辦法，以合作社實際營銷額作為財政支持的依據(jù)。農業(yè)大學系統(tǒng)應與政府的科技推廣系統(tǒng)統(tǒng)一起來，并歸口農業(yè)農村部門協(xié)調管理。這些變革均涉及財政運行機制的某種調整，單靠農業(yè)農村部門無法操作。
探索建立跨部門的大農業(yè)管理機制。目前，一方面農產品市場的對外開放度不斷增加，另一方面農業(yè)生產的成本難以下降，這樣的節(jié)奏值得警惕。開放是大趨勢，政策選擇只能是降低農業(yè)成本，提高我國農業(yè)的國際競爭力。實現(xiàn)這個目標，需要建立“大農業(yè)”概念，以方方面面的力量集中解決農業(yè)高成本難題。通過行政區(qū)劃制度、土地規(guī)劃管理體制與財政運行體制的適應性改革，支持農業(yè)效率的提高，應該成為這一輪綜合改革的重要內容。